12345政务服务热线：因政通，而人和

来源：华为公司 作者：杨冬冬、张登良、叶方良、张帅 时间：2023年6月30日

“小区门口早上7点就开始施工，噪音非常大，能不能让施工队调整施工时间？”

“XX公司拖欠我们工资，希望管理部门协调追回”

“XX学校教学管理有问题，乱收费，我要求退回多收取的费用”

每天，“12345”热线电话飘扬在城市上空，市民所反映的大事小情，都是城市不可或缺的一部分，城市就像一个复杂运转的有机体，城市管理者和普通市民共同塑造着城市的模样，要解决城市管理的复杂命题，下情上达的通路至关重要。

2021年初，国务院办公厅下发《关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》，提出各地区归并后的热线统一为“12345政务服务便民热线”，语音呼叫号码为“12345”，提供“7×24小时”全天候人工服务。

同时，优化流程和资源配置，实现热线受理与后台办理服务紧密衔接，确保企业和群众反映的问题和合理诉求及时得到处置和办理，使政务服务便民热线接得更快、分得更准、办得更实，打造便捷、高效、规范、智慧的政务服务“总客服”。

如何让政务服务便民热线真正惠及大众，提高接诉即办的能力，数字技术正在发挥重要的作用，结合软件机器人、大数据、人工智能等技术，城市得以连通上下、见微知著。

12345热线的二次升级

“12345”，不仅仅是一套简单的客服系统，电话的一头连接城市中的每个个体，他们可能有细致而微的诉求，电话的另一头是城市不同的政务服务部门，他们受理热线之后，需要紧锣密鼓地处置和办理群众所反映的问题。

地方政务服务便民热线由分散到集中，其中的难题是，以往由市民奔波忙碌的事宜，由系统分门别类地做数据打通、流程梳理，“事找人”到“人找事”，大大增加了系统的复杂性。当12345热线变成一个城市级别的庞大系统，容纳了多个部门的诉求，就会遭遇效率和成本等阻碍。

城市管理者们开始意识到，要对现有的热线系统做出针对性改变。譬如目前坐席员对工单进行三级分类方式太过粗放，不能精细到工单背后的具体原因，缺乏工单背后市民诉求话题的精准挖掘。

市民往往不了解投诉所对应的具体部门，导致诉求的主体不明确，现有系统缺乏上报工单诉求主体的精准识别，以及对疑难工单的识别，容易出现工单传导效率低、部门推诿的问题。

另一方面，随着12345热线的持续运营，政府汇集了大量的数据，可以窥见出城市发展过程中的一些趋势，城市希望兑现数据的潜力，现有的系统工具还不具备这样的条件。

过去的流程是，通过市民电话举报生成工单，发现城市建设过程中市民关心的问题，案件生成工单之后，各委办局被动处置工单，缺乏市民诉求的提前预警感知，单对单、点对点的解决了问题。

彼时的12345热线更像是一个工单的汇聚分拨平台，各委办局依赖以往的处置经验处置工单中提及的市民诉求，缺乏关联数据以辅助各委办局分析决策，也缺乏动态工单分析推荐能力。

更进一步，绝大多数市民或愤怒或无助，不得已才求助热线，各委办局单个逐项解决市民提及的诉求，缺乏对市民的诉求情感的重视，以及对回访过程市民情感状态的分析，做好这些有助于提高市民满意度。

以广州市白云区为例，白云区是广州市中心城区中面积最大、常住人口最多的一个区，也是广州最重要的核心城区之一，其12345热线受理工单量常年位于全市前列，2022年热线工单量位于全市第一，且逐年递增，呈现出数量多、类型广、疑难事项多等特点。

广州市已有的热线系统，主要侧重于热线业务的受理、处理、市民评价反馈和管理功能，且市热线中心以月、年为维度对全市11个区级热线中心进行热线业务处理效能的绩效考核并排名，仅提供考核细则及考核结果数据报表，无法反映出各区级热线具体问题和考核扣分原因，且大量零散的工单数据没有得到整合利用，不能实时反馈各区级热线的运营情况和质量。

白云区热线每月工单数量约为2～2.5万单，若不能在问题出现时及时的监督和纠正，将难以优化市民服务质量和效率，导致考核排名落后和市民服务满意度评价较低。白云区意识到，区级12345热线亟需升级。

会感知、能分析的热线系统

化被动为主动，就要以热线数据为研究对象，建立政府与市民的智能感知系统，及时、准确找出城市管理和社会治理的热点、难点、堵点问题。

2022年，白云区政务服务数据管理局率先广州市各区，建设“白云区12345热线智慧办理系统”项目，该项目由“热线大数据分析系统”和“热线工单管理系统”两个子项目组成，华为云作为合作伙伴深度参与。

其中，热线大数据分析系统总体架构由“一个数字底座、两个引擎、两个应用服务”构成，进行基础数据处理、挖掘及事件分析。以服务为核心，提供标准化的服务接口、服务组件和服务访问方式，实现热线话题挖掘、疑难工单识别、热线预警分析、福祉指数构建等多项功能。

热线工单管理系统总体架构采用4+3的建设模式，即4个功能域，包括基础设施层、平台层、业务应用层、门户层；3个技术体系，包括信息安全体系、标准规范体系和运维开发体系。

纵向分为基础设施层，数据中台层、应用支撑层和业务应用层。四个层级，横向与热线业务统计数据分析、业务辅助及督办考核、统计数据可视化等子系统、桌面小助手等功能对接，实现对区12345热线数据、区各热线承办单位绩效考评数据进行可视化展示。

基于如上两个系统，白云区12345热线在华为云的助力下，实现了多维度感知、话题挖掘、话题预警、关联分析、情感分析等功能。

首先是对历史所有工单进行统计分析，从地域、话题、时间、密度、业务等多个维度呈现，便于从整体到局部全面掌控全市运行体征；

其次，在12345政务热线的工单感知领域，华为云引入NLP对工单进行语义挖掘，从工单描述、处置结论中发现市民真实诉求；

再次，从一人多诉、多人同诉、突发热点、敏感诉求等，多维度动态分析热点话题的关联关系，提前预判热点问题趋势及风险态势；

同时，12345政务热线还可利用人工智能技术，构建知识图谱，分析诉求与诉求本身、责任主体、诉求主体、处置措施之间的内在联系，为“高效处置一件事”提供决策支撑；

最后，在工单评价指数层面引入了情感识别的结果，对热线的工作评价在以往的数量统计基础上加入了对市民情感的表达，深入洞察市民真实需求。      

因政通，而人和

2022年广州爆发本土疫情期间，市民吴先生求助就医问题，反映其女儿属于高危妊娠孕妇，属于管控区内，急需到医院就医。白云区12345接到工单后立即电话联系相关单位紧急联系人告知相关情况，要求立即为孕妇安排就医，随后为孕妇加急预约爱心专车上门接送至区妇幼保健院就诊。

在疫情防控战时状态下，白云区12345热线智慧办理系统全天24小时每隔一个小时便自动导出工单数据，并按工作需求进行数据清洗后自动发到工作人员的邮箱，大大提高了数据分析、工单督办的效率，助力白云区高效解决战时疫情防控状态下孕产妇、精神病患、慢性病、肿瘤患者等特殊群众的的“急难愁盼”。

从单个事件到共性事件，白云区政务热线迅速响应，有针对性地对市民诉求的具体类型、地理位置及严重程度，进行及时监测与量化分析，提前为类似事件做好准备，防患于未然。

目前，白云区12345热线智慧办理系统通过采集12345热线数据，建了设以“话题”为核心，以话题图谱、民生福祉指数为代表的系列辅助决策工具，并与热线业务系统对接，共享分析成果，实现热线工单秒派和疑难工单提醒预警。

此举也将人员从简单繁复的派单工作中“解放”出来，实现群众诉求“一呼即应”，工单流转“自动秒派”，问题处理“接诉即办”，运用好社情民意专题数据，对区内的所有政务服务热线业务进行全面的监控与可视化管理，最终实现全面监控、智能分析、辅助决策、自动分拨、自动考核、可视化运营管理等综合效果。

截止2023年3月，白云区12345政务热线实现累计智能派单约55.23万件，准确率提升至85.58%，工单转派由5分钟提升至秒级，工单办理时长压缩近20%，助力白云区2021年在全市11个区12345热线综合考核中排名第一，2022年在全市11个区12345热线考核排名第二。

会感知、能分析的热线系统，也是大模型率先落地的政务场景，包括市民热线智能受理、智能派单、交互式智能政务办事等，未来大模型的落地将极大提高政务服务效率，让人工智能技术真正普惠于民。

让政务数据自由流转，让政务流程实现再造，城市居民的幸福感也随之提高，“政通”自然“人和”。